建設風電項目工程，其用地的性質及流程一直是項目關鍵問題，本文將對此進行梳理、分析。

國家發展和改革委員會、國土資源部、國家環境保護總局印發的《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》（發改能源[2005]第1511號）（下文簡稱“《風電場建設用地暫行辦法》”）規定，風電場工程建設用地應本著節約和集約利用土地的原則，盡量使用未利用土地，少占或不占耕地，并盡量避開省級以上政府部門依法批準的需要特殊保護的區域。該辦法提出了風電項目“節約和集約利用土地”的基本用地原則。

2015年，國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部和商務部聯合發布《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號），對風力發電等項目采取差別化用地政策以支持新業態發展。具體規定為：光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。據該規定，風電項目根據其所用土地的性質及使用用途的不同，適用的政策不同，本文將主要從永久占地及占用農用地角度進行分析。

關于風電項目所占土地是永久用地還是臨時用地，可以參考住房和城鄉建設部、國土資源部、國家電力監管委員會于2012年批準的《電力工程項目建設用地指標（風電場）》，該規定在風電場工程項目的設計、審查和核準工作時能夠對建設用地的確定起到指導和控制作用。據該規定，風電場的用地據其用途分為永久用地和臨時用地，具體要求如下：

（一）用地預審

依據《國家能源局關于印發風電開發建設管理暫行辦法的通知》（國能新能〔2011〕285號）規定，風電場項目辦理項目核準前，應當取得土地管理部門出具的關于項目用地預審意見。具體土地預審程序如下：

1、用地預審主管部門

依據《風電場建設用地暫行辦法》第五條，風電場工程建設用地預審工作由省級國土資源管理部門負責。

2、用地預審申請需提交的材料

依據《建設項目用地預審管理辦法》第七條規定，申請用地預審的項目建設單位，應當提交下列材料：（一）建設項目用地預審申請表；（二）建設項目用地預審申請報告，內容包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地是否符合土地利用總體規劃、擬用地面積是否符合土地使用標準、擬用地是否符合供地政策等；（三）審批項目建議書的建設項目提供項目建議書批復文件，直接審批可行性研究報告或者需核準的建設項目提供建設項目列入相關規劃或者產業政策的文件。前款規定的用地預審申請表樣式由國土資源部制定。

3、用地預審審查內容

依據《建設項目用地預審管理辦法》第十一條規定，預審應當審查以下內容:（一）建設項目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規規定的條件；（二）建設項目選址是否符合土地利用總體規劃，屬《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃修改方案是否符合法律、法規的規定；（三）建設項目用地規模是否符合有關土地使用標準的規定;對國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，以及確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目，是否已組織建設項目節地評價并出具評審論證意見。占用基本農田或者其他耕地規模較大的建設項目，還應當審查是否已經組織踏勘論證。

（二）農用地轉用

根據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》規定，永久用地及占用農用地的，應按照建設用地管理并辦理相關手續。《風電場建設用地暫行辦法》規定，風電場項目經核準后，項目建設單位應依法申請使用土地，涉及農用地和集體土地的，應依法辦理農用地轉用和土地征收手續。在實際操作中，風電項目擬占用農用地進行建設，需特別關注以下問題：

1、土地規劃及專用指標

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標；城市和村莊、集鎮建設占用土地，涉及農用地轉用的，還應當符合城市規劃和村莊、集鎮規劃。不符合規定的，不得批準農用地轉為建設用地。

在實際操作中，往往碰到項目占地與土地規劃不完全相符，或雖符合土地利用總體規劃但因無農用地轉用指標而遲遲不能開展轉用手續的問題，故在開始建設前需重點關注用地是否符合上述規定。

2、農用地轉用手續

（1）農用地轉用批準部門

根據《土地管理法》第四十四條，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

（2）農用地轉用手續

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，風電項目占用農用地涉及的農用地專用手續，主要有以下兩種情況：

在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，按照下列規定辦理：（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府；（二）有批準權的人民政府土地行政主管部門對農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準；（三）農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地；在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案，依照前款規定的程序辦理。

具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理：（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；（二）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及國有農用地的，不擬訂征收土地方案），經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準；供地方案由批準征收土地的人民政府在批準征收土地方案時一并批準（涉及國有農用地的，供地方案由批準農用地轉用的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準）；（三）農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書；（四）土地使用者應當依法申請土地登記；建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農民集體所有的未利用地的，只報批征收土地方案和供地方案。