近日，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)電項目審批簡政放權(quán)落實情況駐點江蘇監(jiān)管報告》(以下簡稱《報告》)。
　　今年1月至5月，國家能源局組織有關(guān)派出機構(gòu)及地方政府相關(guān)部門，在17個省份開展了能源項目審批簡政放權(quán)落實情況專項監(jiān)管，駐點江蘇省開展可再生能源發(fā)電項目審批簡政放權(quán)落實情況專項監(jiān)管。駐點監(jiān)管采用調(diào)研、座談和現(xiàn)場檢查等多種方式開展。
　　《報告》分為基本情況、存在的問題和監(jiān)管意見三個部分。一是反映了江蘇可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)基本情況、江蘇省級及市級以下層面簡政放權(quán)總體落實情況。二是對各相關(guān)部門和企業(yè)在貫徹執(zhí)行簡政放權(quán)措施和國家可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策中存在的主要問題進行了梳理和總結(jié)。三是針對存在的問題，提出了增強簡政放權(quán)的協(xié)同性與系統(tǒng)性、推進核準計劃實施、完善電價補貼相關(guān)政策和工作機制、優(yōu)化接網(wǎng)辦理流程、建立機制強化簡政放權(quán)后續(xù)監(jiān)管等意見。
　　下一步，國家能源局將組織派出機構(gòu)認真總結(jié)專項監(jiān)管工作經(jīng)驗，突出重點、加大力度，促進國家能源規(guī)劃、計劃、政策、標準落實到位，推動能源項目審批簡政放權(quán)工作取得實效。
　　根據(jù)《國家能源局關(guān)于近期重點專項監(jiān)管工作的通知》（國能監(jiān)管〔2013〕432號）要求，2014年1月至4月，國家能源局市場監(jiān)管司會同新能源和可再生能源司、江蘇能源監(jiān)管辦、江蘇省能源局組成駐點江蘇工作組，開展了可再生能源發(fā)電項目審批簡政放權(quán)落實情況專項監(jiān)管工作。根據(jù)駐點情況，形成本次駐點監(jiān)管報告。
　　一、基本情況
　　（一）江蘇可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)基本情況
　　近年來，江蘇可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛、成效顯著。截至2013年底，江蘇可再生能源發(fā)電裝機480.46萬千瓦，同比增速53.01%, 占全省裝機比重達5.84%。其中，風電裝機256萬千瓦；光伏裝機130.4萬千瓦（含分布式25.5萬千瓦）。2013年，江蘇可再生能源發(fā)電量為104.67億千瓦時，同比增速24.55%。其中，風力發(fā)電量46.8億千瓦時；光伏發(fā)電量5.97億千瓦時。
　　（二）江蘇省級層面簡政放權(quán)總體落實情況
　　江蘇省可再生能源發(fā)電項目審批簡政放權(quán)工作在省級層面落實基本實現(xiàn)了“三個到位”：一是貫徹落實到位。國家簡政放權(quán)有關(guān)文件下發(fā)后，省政府先后印發(fā)了承接工作及取消和下放審批項目的相關(guān)文件，進一步優(yōu)化行政服務環(huán)境。二是深化推進到位。省能源局在承接下放項目審批工作的過程中，結(jié)合國家要求和江蘇實際，同時又將部分風電項目權(quán)限、光伏電站和分布式光伏電站備案權(quán)限下放到各市發(fā)改委，審批手續(xù)更為便捷，手續(xù)相對簡化，效率得到提高。三是優(yōu)化流程到位。省電力公司對分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)流程做了相應調(diào)整，由市或縣供電公司負責，手續(xù)進一步簡化。
　　（三）江蘇市級及以下層面簡政放權(quán)總體落實情況
　　各市嚴格按照簡政放權(quán)工作要求，進一步優(yōu)化核準或備案流程，提高服務效率，實現(xiàn)了“五化”并舉：一是強化工作落實。各市認真落實上級部門關(guān)于取消和下放行政審批事項相關(guān)文件要求，確保“放得下，接得住，管得好”。二是深化規(guī)劃引領(lǐng)。各市均注重可再生能源發(fā)展規(guī)劃，力求建成可再生能源集群化、規(guī)模化、多元化、生態(tài)化綜合開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)體系。三是優(yōu)化政策扶持。各市通過加強財政資金扶持、提供金融融資優(yōu)惠等措施，推進可再生能源快速、有序發(fā)展。四是簡化服務流程。各市通過細化電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、加快實施配套電網(wǎng)工程以及主動靠前服務、開辟綠色通道，保證可再生能源項目安全、可靠、便捷、及時并網(wǎng)。五是量化服務期限。各市能源主管部門及電網(wǎng)企業(yè)均對項目核準、備案等各個服務環(huán)節(jié)明確辦理內(nèi)容、程序及時限，業(yè)務辦理時間較簡政放權(quán)前大幅縮短。
　　二、存在的問題
　　各相關(guān)部門和企業(yè)在認真貫徹執(zhí)行簡政放權(quán)措施和國家可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策的同時，仍存在一些問題。
　　（一）簡政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性需進一步加強
　　一是不同審批部門權(quán)限下放不同步。目前，國家能源局、省能源局核準或備案權(quán)限下放，但前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門沒有同時下放相應審批權(quán)限，項目業(yè)主仍需赴上級相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評、安全預評價等審批手續(xù)相對復雜，導致簡政放權(quán)的綜合成效未能完全體現(xiàn)。能源主管部門只能根據(jù)實際情況采取部分臨時性措施予以緩解，相關(guān)措施的合規(guī)性、科學性有待研究，也極易埋下爭議隱患。如個別地市發(fā)改委采取了“容缺預審”，即對暫缺個別審批前置條件但承諾在一定期限內(nèi)可按規(guī)定補齊的可再生能源發(fā)電項目，實行先受理預審的辦法，以縮短項目審批時間。
　　二是簡政放權(quán)后有關(guān)行政流程的規(guī)范性和協(xié)調(diào)性需要加強。目前，政府對光伏發(fā)電項目管理已由核準制轉(zhuǎn)向備案制，但江蘇省各市對光伏發(fā)電項目備案內(nèi)容、備案流程等不統(tǒng)一、不規(guī)范，給項目業(yè)主造成不便，也會影響政府的后續(xù)監(jiān)管和精細化管理。
　　另外，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項實施方案的通知》明確提出“對于實行核準制管理的企業(yè)投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項目核準手續(xù)”，但由于不同部門之間的配套落實措施不到位、不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)反而出現(xiàn)項目業(yè)主因無“路條”而無法辦理國土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。
　　（二）風電項目核準計劃完成率偏低
　　江蘇省列入國家能源局“十二五”擬核準風電項目計劃的完成率偏低，第一批核準計劃項目10個（61萬千瓦），已核7個（36.45萬千瓦），完成61%；第二批核準計劃項目9個（66.55萬千瓦），已核準6個（33.58萬千瓦），完成50.5%；第三批核準計劃項目27個（162.7萬千瓦），已核準11個（58.4萬千瓦），完成35.9%。國家能源局于2014年取消了江蘇“十二五”第一批風電核準項目中超過文件規(guī)定期限的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場、國電新沂河口風力發(fā)電場等項目的核準資格。
　　項目列入核準計劃卻遲遲不申請核準，反映出當?shù)貙φw規(guī)劃工作重視不夠，“搶占項目資源”的心態(tài)導致項目申報期間缺少與土地、環(huán)境保護等中長期規(guī)劃的有效銜接，加之地方相關(guān)規(guī)劃的頻繁調(diào)整，致使項目建設(shè)在實際執(zhí)行中無法落地。今年被取消核準資格的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場項目和國電新沂河口風力發(fā)電場不能按計劃實施開展，原因分別為區(qū)域規(guī)劃調(diào)整導致用地性質(zhì)發(fā)生變化、項目選址改為丹頂鶴保護區(qū)無法通過環(huán)評以及項目影響水利設(shè)施運行。
　　（三）部分項目存在違規(guī)建設(shè)問題
　　現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，部分可再生能源發(fā)電企業(yè)提前開工，存在違規(guī)建設(shè)問題（詳見下表）。

 　　（四）可再生能源相關(guān)財稅政策不完善
　　一是可再生能源電價附加補助資金資格與認定程序周期較長。自2013年2月可再生能源電價附加資金補助目錄（第四批）下發(fā)后，后續(xù)補助目錄遲遲未能下發(fā)，在此之后已并網(wǎng)發(fā)電的可再生能源發(fā)電項目無法享受補助。二是可再生能源電價附加補助資金撥付較為滯后。目前財政部門雖較往年已縮短了資金撥付時間，但實際尚未做到按季預撥，結(jié)算周期一般滯后3-5月，電網(wǎng)企業(yè)每月只能暫按火電的上網(wǎng)標桿電價與光伏發(fā)電企業(yè)結(jié)算，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。三是附加補助資金稅收政策有待完善。國家稅務總局規(guī)定“納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”，但由于財政等相關(guān)部門的規(guī)定不一致，目前，可再生能源發(fā)電企業(yè)對附加補助金額均被要求開具增值稅發(fā)票。此外，因分布式自然人光伏發(fā)電無法開具增值稅專用發(fā)票，只能開具增值稅普通發(fā)票，根據(jù)相關(guān)部委要求，江蘇省電力公司及其下屬供電企業(yè)在扣除17%增值稅后，將電費余額支付給個人，個人實際取得補貼實際僅為每千瓦時0.359元。
　　（五）接網(wǎng)辦理流程仍需進一步優(yōu)化
　　目前，接網(wǎng)辦理流程較為復雜，可再生能源發(fā)電企業(yè)反映較多。接入系統(tǒng)項目實行計劃與投資全口徑管理，特別是110千伏及以上項目需將投資計劃上報國網(wǎng)總部審批，接入工程整體流程較長，而可再生能源發(fā)電項目建設(shè)周期相對較短，造成部分電源項目建成后無法及時并網(wǎng)，一些可再生能源企業(yè)為此只得自建接入系統(tǒng)。
　　三、監(jiān)管意見
　　（一）增強簡政放權(quán)的協(xié)同性與系統(tǒng)性
　　加強相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)，做到同一層面“簡政共簡，放權(quán)同放”，建議梳理和精簡能源項目審批前置條件，在“放權(quán)”的同時推進“簡政”；理順上下級部門以及監(jiān)管機構(gòu)在簡政放權(quán)中的工作關(guān)系，建立規(guī)范有序、權(quán)責清晰、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的工作機制和管理機制，促進簡政放權(quán)措施落到實處。
　　（二）推進核準計劃實施，探索電源項目與送出工程同步核準
　　地方能源主管部門應做好風電等可再生能源發(fā)電項目核準計劃管理相關(guān)工作，切實把好項目申報的前期關(guān)口。核準計劃下達后，要加強項目前期工作協(xié)調(diào)力度，落實項目核準的條件，確保按計劃完成項目核準工作。由于電源項目與送出工程前期工作時間相差較大，為了加快推進電源送出工程進度，縮短前期工程時間，建議探索電源本體項目與送出工程項目同步核準的有效方式。
　　（三）完善電價補貼相關(guān)政策和工作機制
　　建議相關(guān)部委進一步梳理、優(yōu)化資格認定流程，爭取按季度下發(fā)補助目錄，確保符合條件的可再生能源發(fā)電企業(yè)在并網(wǎng)后的三個月內(nèi)能確定補助資格；努力規(guī)范補助資金結(jié)算行為，縮短結(jié)算周期，由國家統(tǒng)一規(guī)定，明確由電網(wǎng)公司按月預結(jié)算，年底清算電費補助資金，保障發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。同時，相關(guān)部委應明確補貼資金是否應繳納增值稅，便于電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行相關(guān)政策，給予投資者明確預期。
　　（四）優(yōu)化接網(wǎng)辦理流程
　　電網(wǎng)企業(yè)應嚴格按照《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定要求，按照積極服務、簡潔高效的原則，優(yōu)化服務流程，縮短接入時限，減少工作環(huán)節(jié)，做好并網(wǎng)服務，努力加強可再生能源發(fā)電項目與配套接入系統(tǒng)建設(shè)的同步性。
　　（五）建立機制，強化簡政放權(quán)后續(xù)監(jiān)管
　　應建立地方能源主管部門與監(jiān)管派出機構(gòu)的信息共享機制，密切配合、及時溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動。加快相關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)和規(guī)范性文件的制定，明確對項目從開工建設(shè)、接入電網(wǎng)到竣工投產(chǎn)全過程監(jiān)管的工作重點、監(jiān)管內(nèi)容和處罰措施，使監(jiān)管工作有法可依。建立監(jiān)管派出機構(gòu)與地方能源主管部門的聯(lián)合執(zhí)法機制, 加強可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落實，引導和約束項目投資的有序?qū)嵤乐箍稍偕茉错椖窟^度建設(shè)和無序競爭。對于發(fā)現(xiàn)的違規(guī)建設(shè)項目，江蘇能源主管部門應盡快研究提出防范措施，上報我局，同時進一步做好能源項目全過程管理，防止“未批先建”、“核準未建”、“未按核準要求建設(shè)”等問題的發(fā)生。
　　附：江蘇省風電、光伏發(fā)電項目核準或備案流程
　　國家下放的可再生能源發(fā)電項目審批權(quán)2項，分別是企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項目核準、企業(yè)投資風電站項目核準。同時，根據(jù)國家能源局《分布式發(fā)電項目管理暫行辦法》，省級能源主管部門依據(jù)國務院投資項目管理規(guī)定對光伏電站項目實行備案管理。
根據(jù)江蘇省有關(guān)規(guī)定，企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項目、企業(yè)投資接入110千伏以下電壓等級電網(wǎng)且規(guī)模6兆瓦以下風電站項目下放至市級能源主管部門核準;企業(yè)投資分布式光伏發(fā)電項目、企業(yè)投資6兆瓦以下接入10千伏以下電壓等級電網(wǎng)的光伏電站項目下放至市級能源主管部門備案。其他國家下放項目權(quán)限由省級能源主管部門行使。
　　具體實施中，對納入國家和省總量規(guī)模內(nèi)的并網(wǎng)光伏電站項目，在完成規(guī)劃、環(huán)評、安評、消防、能評等前置性審批后，按照規(guī)定分別由省級或市級能源主管部門實施備案;對納入國家和省總量規(guī)模內(nèi)的分布式光伏發(fā)電項目，在提供有資質(zhì)單位出具的載荷復核證明、房屋產(chǎn)權(quán)證明等材料后，由市級能源主管部門實施備案。
　　風電站項目核準權(quán)由省級或市級能源主管部門行使，具體流程參照下圖。

　　備注：如為海上風電項目，不需辦理國土預審與環(huán)境影響評價批復，但需增加辦理：項目用海預審文件和環(huán)境影響評價報告批復文件，海底電纜路由調(diào)查、勘測的審批手續(xù)，海事主管部門通航安全審查批復意見。