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秦海巖解讀“十三五可再生能源發(fā)展規(guī)劃”:構(gòu)建支撐其健康持續(xù)發(fā)展的政策體系是重點

2016-12-28 來源:中國能源報 瀏覽數(shù):491

日前,國家正式印發(fā)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》不僅描繪出未來五年我國可再生能源發(fā)展藍(lán)圖,更針對制約我國可再生能源發(fā)展的三個基本問題,提出了具體的政策解決措施,這將構(gòu)成“十三五”時期支持我國可再生能源發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

  日前,國家正式印發(fā)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》不僅描繪出未來五年我國可再生能源發(fā)展藍(lán)圖,更針對制約我國可再生能源發(fā)展的三個基本問題,提出了具體的政策解決措施,這將構(gòu)成“十三五”時期支持我國可再生能源發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
  
  文丨 秦海巖
  
  中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長
  
  《可再生能源法》實施的十年中,我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了全面的規(guī)模化發(fā)展,為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)做出了重要貢獻(xiàn)。
  
  目前,風(fēng)電、光伏發(fā)電、太陽能熱利用的市場規(guī)模都位居全球首位,并建成具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系,關(guān)鍵核心技術(shù)實力明顯增強,可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性顯著提高。然而,在這些有目共睹的成就之外,目前我國可再生能源面臨的挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨,源于體制機(jī)制約束的各種矛盾也更加突出,已經(jīng)影響到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展全局,主要表現(xiàn)在三個方面:
  
  一、發(fā)展動力不足。
  
  盡管國家制定了明確的發(fā)展目標(biāo),也一再重申可再生能源發(fā)展的重要意義,但可再生能源的戰(zhàn)略地位始終沒有明確,具體到地方執(zhí)行層面,由于各主體的責(zé)任義務(wù)都不明確,傳統(tǒng)發(fā)展方式慣性巨大,加之財稅政策等原因,地方政府在發(fā)展可再生能源方面的積極性實際上并不高,導(dǎo)致可再生能源的發(fā)展空間被傳統(tǒng)化石能源所擠占。
  
  這些只關(guān)注短期利益,局部利益的行為會嚴(yán)重影響我國應(yīng)對氣候變化的國際承諾目標(biāo)的實現(xiàn),也會導(dǎo)致我們錯失這次能源轉(zhuǎn)型的先機(jī)。
  
  二、補貼資金捉襟見肘,拖欠嚴(yán)重。
  
  從2006年到目前,我國可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)從最初的每千瓦時0.1分錢提高至1.9分錢,但電價附加標(biāo)準(zhǔn)的提高始終滯后于可再生能源發(fā)展的需求。到2015年底,可再生能源補貼資金累計缺口400多億元。
  
  這一方面的原因是作為可再生能源補貼重要來源的電價附加,目前征收額度標(biāo)準(zhǔn)無法滿足補貼需求,征收標(biāo)準(zhǔn)的每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù),周期很長,還存在很大爭議。
  
  另一方面是因為電價附加并不能按時足額征收上來,很多自備電廠用電,還有一些省市都不按要求上繳,導(dǎo)致該收的收不上來。補貼資金長期拖欠,不僅影響可再生能源投資的積極性,還會嚴(yán)重?fù)p害政府的信譽和信用。
  
  三、限電問題突出,可再生能源發(fā)電的全額保障性收購政策難以落實。
  
  2016年上半年,全國棄風(fēng)電量達(dá)到323億千瓦時,同比增加148億千瓦時,接近2015年全年的棄風(fēng)電量,平均棄風(fēng)率為21%,“三北”地區(qū)的平均棄風(fēng)率更是逼近30%。棄風(fēng)棄光限電已經(jīng)成為制約我國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的最大絆腳石,并有愈演愈烈之勢。
  
  《規(guī)劃》提出了一整套的有目標(biāo)、可操作的政策措施來解決上述三大問題。
  
  一、《規(guī)劃》提出建立目標(biāo)引導(dǎo)和強制性市場份額制度
  
  在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下,電力系統(tǒng)運行和市場消納問題已十分突出,說明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標(biāo)和手段。因此,建立一套可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)和強制性市場份額制度勢在必行,從頂層設(shè)計著手化解問題,為可再生能源長遠(yuǎn)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。
  
  《規(guī)劃》中明確:“把擴(kuò)大可再生能源的利用規(guī)模、提高可再生能源在能源消費中的比重,作為各地區(qū)能源發(fā)展的重要約束性指標(biāo),形成優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源的能源發(fā)展共識,積極推動各類可再生能源多元發(fā)展。”此前國家能源局發(fā)布的《可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度》,就是要解決可再生能源發(fā)展動力不足的問題,根據(jù)各地區(qū)的可再生能源資源與能源消費水平,將全國可再生能源發(fā)發(fā)利用中長期的總量目標(biāo)進(jìn)行分解與下放,制定各省(區(qū)、市)能源消費總量中可再生能源的比重目標(biāo),和全社會用電量中非水電可再生能源電量的比重目標(biāo)。
  
  解決了之前各地區(qū)空有發(fā)展口號,沒有長遠(yuǎn)目標(biāo)的問題。只有各地有了目標(biāo),發(fā)展才可持續(xù),行動才能落地,獎懲責(zé)任才能到人。也只有如此,才能保證中國2020年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%,2030年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%這一已經(jīng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的具有約束性指標(biāo)按時兌現(xiàn)。
  
  二、《規(guī)劃》提出新補貼方式,建立綠色證書交易機(jī)制
  
  補貼問題如果不能有效解決,會嚴(yán)重影響投資的積極性,最終影響我國應(yīng)對氣候變化自主承諾減排目標(biāo)的實現(xiàn),貽誤光伏風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好時機(jī)。有鑒于此,《規(guī)劃》提出“建立全國統(tǒng)一的可再生能源綠色證書交易機(jī)制,進(jìn)一步完善新能源電力的補貼機(jī)制”。
  
  當(dāng)前,隨著電力體制改革不斷推進(jìn),可再生能源現(xiàn)有補貼方式也需要逐漸向市場化的方向過渡。按照電改的方向,電價會逐步取消政府定價,形成以市場為基礎(chǔ)的價格形成機(jī)制,現(xiàn)在政府制定的火電標(biāo)桿電價會逐步取消。所以,目前在火電標(biāo)桿電價基礎(chǔ)上的補貼方式,也需要做出相應(yīng)調(diào)整。
  
  結(jié)合國際經(jīng)驗和我國的發(fā)展形勢,落實發(fā)電企業(yè)在完成減排目標(biāo)和發(fā)展可再生能源方面的義務(wù)和責(zé)任,建立綠色電力證書交易制度,要求燃煤發(fā)電企業(yè),按照實際燃煤發(fā)電量購買一定比例的綠色電力證書,是現(xiàn)行補貼方式的有效補充,不僅是解決補貼資金來源和提高補貼效率的有效辦法,并且通過市場化的交易,可再生能源可以利用邊際成本低的優(yōu)勢,實現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng)。
  
  同時,因為提高了對可再生能源發(fā)電量的考核要求,可以促使企業(yè)不斷提高管理效率和技術(shù)水平。可再生能源電力項目通過獲得市場電價,中央財政固定補貼加綠色證書交易收入三部分來獲得合理利潤。將來隨著技術(shù)進(jìn)步,成本的下降,固定補貼可以逐步退出。
  
  三、《規(guī)劃》提出落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度,加快解決棄風(fēng)、棄光限電問題
  
  眾所周知,棄風(fēng)、棄光、棄水問題已經(jīng)成為關(guān)乎我國風(fēng)電和光伏發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)生死存亡的大問題,到了非解決不可的地步。而想要加快解決這一問題,就必須如《規(guī)劃》中所說,根據(jù)《可再生能源法》的要求,“落實可再生能源全額保障性收購制度,按照《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》要求,嚴(yán)格執(zhí)行國家明確的風(fēng)電、光伏發(fā)電的年度保障小時數(shù)”。《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》將保障性收購電量和市場交易電量做出劃分。在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量,保障可再生能源項目合理收益的同時,超出保障性范圍的發(fā)電量方可參與市場交易。
  
  落實全額收購制度,首先要依照有關(guān)辦法,確保懲罰措施得到有效執(zhí)行,尤其要解決補償責(zé)任如何落實的問題。當(dāng)現(xiàn)實中可再生能源電力的優(yōu)先發(fā)電權(quán)受損時,必須懲罰分明,責(zé)任到位。電網(wǎng)企業(yè)違反全額保障性收購制度,造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。中央政府部門負(fù)責(zé)核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù),并監(jiān)管落實情況。同時,補償責(zé)任由事實上受益的發(fā)電機(jī)組來承擔(dān),棄風(fēng)棄光就是可再生能源電力享受的優(yōu)先發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓至其他機(jī)組,則相應(yīng)機(jī)組應(yīng)承擔(dān)補償責(zé)任。
  
  “十三五”是我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,加速推進(jìn)能源革命的關(guān)鍵時期,可再生能源發(fā)展是我國全面建設(shè)小康社會、增強人民福祉的必然要求。《規(guī)劃》總結(jié)歷史經(jīng)驗,直面現(xiàn)實問題,提出了切實可行的政策措施。希望有關(guān)政府部門,相關(guān)組織機(jī)構(gòu),能提高認(rèn)識,以大局為重,以中央政策為準(zhǔn),嚴(yán)格執(zhí)行落實。

標(biāo)簽:

十三五 風(fēng)電
閱讀上文 >> 談可再生能源多邊互認(rèn)的制度價值 ——專訪IECRE副主席、鑒衡認(rèn)證中心主任秦海巖
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